Quellensammlung zur Geschichte der deutschen Sozialpolitik 1867 bis 1914

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Abteilung II, 2. Band, 1. Teil

Nr. 95

1883 Juni 18

Denkschrift¹ des Geheimen Oberregierungsrates Theodor Lohmann für den Staatssekretär des Innern Karl Heinrich von Boetticher

Reinschrift

[Entwicklung einer Alternative zur zweiten Unfallversicherungsvorlage: Dezentrale Durchführung der Unfallversicherung mittels zwei Typen (Rechtsformen) von Versicherungsträgem: durch hoheitlichen Akt errichtete Betriebsverbände der versicherungspflichtigen Betriebe entsprechend der politischen Verwaltungseinheiten (Bezirke) als Grundsystem und durch private Initiative der Unternehmer geschaffene subsidiäre Betriebsgenossenschaften, die faktisch die vorrangigen gesetzlichen Träger werden sollen, keine Risikoträgerschaft nach Gefahrenklassen auf Reichsebene, nur Rentenanstalt unter Reichsgarantie]

Grundzüge für die Umarbeitung des Entwurfs eines Unfallversicherungsgesetzes.

I. Der Versicherungszwang wird für die in § 1 des bisherigen Entwurfs aufgeführten Klassen beibehalten.

Zu erwägen, ob derselbe auszudehnen

1. auf die im Eisenbahnbetriebe beschäftigten Personen?²

2. auf die in der Land- und Forstwirtschaft Beschäftigten?

3. auf die in der Binnenschiffahrt und in der Flößerei Beschäftigten?³

II. Gegenstand der Versicherung

1. Die Höhe der Renten wird unverändert beibehalten.

2. Ob die Kosten des Heilverfahrens und die Rente für Erwerbsunfähige für die erste Zeit (und wie lange?) den Krankenkassen aufzuerlegen, ob mit oder ohne (völligen oder teilweisen) Ersatz, bleibt zu erwägen.

III. Die Unfallversicherung erfolgt durch die

Betriebsunternehmer auf Gegenseitigkeit.

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IV. Organisation ⁴

A. Die kraft Gesetzes eintretende Regel:

1. Die Unternehmer sämtlicher in dem Bezirke einer höheren Verwaltungsbehörde belegenen Betriebe bilden, sofern sie nicht unter “B” (oder C) fallen, zusammen einen Betriebsverband.

a. Die Zentralbehörden können die Bildung von Betriebsverbänden für andere Bezirke anordnen;

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b. durch gemeinsame Bestimmung der Zentralbehörden kann die Bildung von Betriebsverbänden für benachbarte, verschiedenen Bundesstaaten angehörende Bezirke angeordnet werden.

2. Jeder Betriebsverband hat für sich aufzubringen

a. die Kosten des Heilverfahrens

b. die Beerdigungskosten

c. die Entschädigungsrenten bis zur Beendigung des Heilverfahrens, jedenfalls aber bis zum Ablauf des ersten (halben?) Jahres nach Eintritt des Unfalls.

3. Die Gesamtheit aller Betriebsverbände hat die Entschädigungsrenten mit Ausnahme des unter 2 c bezeichneten Teiles derselben zu decken.

Die Deckung erfolgt durch Ankauf der Renten bei einer unter Garantie des Reiches stehenden Rentenanstalt (deren Verwaltungskosten das Reich trägt).

4. Die zur Erfüllung der Verpflichtungen der Betriebsverbände erforderlichen Mittel werden durch Umlagen auf die Mitglieder gedeckt.

Dieselben werden erhoben nach der Summe der in jedem Betriebe während der Umlageperiode verdienten anrechnungsfähigen Löhne und Gehälter unter Reduzierung auf denjenigen Prozentsatz, zu welchem die Gefahrenklasse, welcher der einzelne Betrieb angehört, angesetzt ist.

B. Freiwillige Betriebsgenossenschaften

1. Unternehmer versicherungspflichtiger Betriebe können nach Maßgabe gesetzlicher Normativbestimmungen zu Betriebsgenossenschaften zusammentreten.⁵

2. Die Betriebsgenossenschaften haben die unter A. 2 a ─ c bezeichneten Verpflichtungen zu übernehmen.

3. Eine Betriebsgenossenschaft kann für sich, oder mehrere Betriebsgenossenschaften können gemeinsam durch Statut die unter A. 3 bezeichneten Verpflichtungen übernehmen.

4. Die Mittel, welche zur Deckung der von den Betriebsgenossenschaften übernommenen Verpflichtungen erforderlich sind, werden von den Mitgliedern der Genossenschaften nach dem statutarisch festzustellenden Beitragsfuße aufgebracht.

5. Beschränkt die betreffende Genossenschaft ihre Verpflichtung auf die unter A. 2 a ─ c bezeichneten Leistungen, so tritt sie für die unter A. 3 bezeichneten Leistungen in die Gemeinschaft der Betriebsverbände ein.

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6. Betriebsunternehmer, welche einem Betriebsverbande angehören, können aus demselben zum Zwecke des Eintritts in eine Betriebsgenossenschaft nur mit Ablauf eines Betriebsjahres austreten. Sie müssen den Austritt 1/4 Jahr (6 Wochen) vorher anmelden und dabei nachweisen, daß sie mit dem neuen Rechnungsjahre einer Betriebsgenossenschaft angehören werden.

7. Der Austritt aus einer Betriebsgenossenschaft ist nur mit Schluß eines Rechnungsjahres nach 1/4 jähriger (6 wöchentlicher) Kündigung zulässig.

Der Genossenschaftsvorstand hat jede Kündigung demjenigen Betriebsverbandsvorstande zu melden, in dessen Bezirk der gekündigte Betriebe belegen ist.

Mit Beginn des neuen Rechnungsjahres wird der aus einer Genossenschaft ausscheidende Unternehmer ipso jure Mitglied des Betriebsverbandes, sofern er nicht den Eintritt in eine andere Genossenschaft nachweist.

C. Obligatorische Genossenschaften⁶

1. Für Bergwerke (eventuell auch für Eisenbahnen) sowie für andere Industriezweige, in denen die Gefahr von Massenunglücken besteht, kann der Bundesrat die Bildung von Betriebsgenossenschaften anordnen, welcher jeder Unternehmer des fraglichen Industriezweiges beitreten muß.

2. Die Bezirke dieser Genossenschaften werden ohne Rücksicht auf die Landesgrenzen festgestellt (nötigenfalls das ganze Reich umfassend).

3. Diese Genossenschaften können in Abteilungen eingeteilt werden. In diesem Falle haben die Abteilungen die Verpflichtungen der einzelnen Betriebsverbände A 2 zu erfüllen, während die Verpflichtungen der Gesamtheit der Betriebsverbände A 3 der ganzen Genossenschaft verbleiben.

D. Die Verfassung und Verwaltung der Betriebsverbände wird durch das Gesetz, diejenigen der Betriebsgenossenschaften aufgrund gesetzlicher Normativen durch Statut geregelt.

V. Die Unfallanzeige wird wie in dem bisherigen Entwurf geregelt.

VI. Die Feststellung der Entschädigung erfolgt durch Schiedsgerichte am zweckmäßigsten vielleicht in der Weise, daß je für einen bestimmten Bezirk ein ständiger Vorsitzender des Schiedsgerichtes durch staatliche Ernennung bestellt, die Zusammensetzung des Schiedsgerichts im übrigen jedesmal ad hoc erfolgt, indem die eine Hälfte der Beisitzer von dem Vorstande der beteiligten Genossenschaft oder des beteiligten Verbandes, die andere Hälfte entweder von dem Entschädigungsberechtigten oder von dem Vorstande derjenigen Krankenkasse (evtl. dem Vorstande derjenigen Gemeinde) welcher der Verletzte angehört, ernannt wird.

VII. Auszahlung der Entschädigung

1. Die Kosten des Heilungsverfahrens, die Beerdigungskosten und die Entschädigungsrenten für das erste Halb- oder Ganzjahr (IV A 2) werden direkt von den Verbänden und Genossenschaften ausgezahlt. Zu erwägen, ob den Krankenkassen

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(bzw. den Gemeinden) die Verpflichtung aufzuerlegen, als Zahlungsstätten für die Verbände und Genossenschaften zu fungieren.

2. Die dauernden Entschädigungsrenten werden nach ihrer Feststellung von den Verbands- und Genossenschaftsvorständen auf die unter A 3 bezeichnete Rentenanstalt angewiesen.

3. Der Betrag, welche der verpflichtete Verband oder die verpflichtete Genossenschaft für jede von ihm angewiesene Rente an die Rentenanstalt zu zahlen hat, wird von dieser nach gesetzlich festgestellten Tarifen liquidiert.⁷

4. Im Falle späterer Änderungen der Entschädigungsfeststellungen hat der verpflichtete Verband die zu kapitalisierende Differenz, sofern eine Erhöhung eintritt, nachzuzahlen, sofern eine Minderung eintritt, zurückzuempfangen.

5. Die Rechnungsgrundlagen unterliegen periodischen Revisionen.

Über die Organisation der Verbände und Genossenschaften im einzelnen sowie über die Organisation und die Funktionen der Rentenbank wird sich eine Beratung mit Sachverständigen empfehlen.⁸

VIII. Soll der Reichszuschuß, welcher auf Annahme keine Aussicht hat ─ nicht aufgegeben werden, so wäre er vielleicht als ein vorübergehender in folgender Weise vorzusehen:

Das Reich übernimmt bei jedem Ankauf einer dauernden Rente:

1. In den beiden ersten Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes 20 %

2. im 3. und 4. Jahre 15 %

3. im 5. und 6. Jahre 10 %

4. im 7. und 8. Jahre 5 %

des für die Rente zu entrichtenden Betrages. Für die Folge nur die Verwaltungskosten der Rentenanstalt.⁹

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• ¹BArchP 15.01 Nr. 385, fol. 2─9 Rs., darauf die Verfügung Robert Bosses v. 9.4.1884: Auf Bestimmung des H(er)rn Chefs Exz. [also v. Boettichers] zu den Akten, der handschriftliche Entwurf Theodor Lohmanns befindet sich ebd., 90 Lo 2 Nr. 17, fol. 3─6 Rs. mit Ergänzungen zu I. 1, 2 u. 3 und IV., die hier als Fußnoten wiedergegeben werden. »
• ²L. (auf dem Entwurf): Ad 1. Auf die Dauer wird die abweichende Behandlung der im Eisenbahnbetriebe Beschäftigten durch Aufrechterhaltung des § 1 des Haftpflichtgesetzes für dieselben unerträglich werden. Vielleicht zunächst mit dem k. pr. Minister der öffentl. Arb. evtl. auch mit den übrigen Bundesregierungen zu verhandeln. »
• ³L. (auf dem Entwurf): Ad 2 u. 3. Die Aufnahmen dieser Klassen würde die Durchbringung des Gesetzes sehr erleichtern. Für beide werden sich aber erhebliche Organisationsschwierigkeiten ergeben. »
• ⁴L. (auf dem Entwurf): Ad IV. Die Organisationsbestimmungen des bisherigen Entwurfs beruhten darauf, daß als Ziel verfolgt werden sollte: möglichst allgemeine Bildung von Genossenschaften für die einem Industriezweige (Gefahrenklasse) angehörenden Unternehmer; dagegen Betriebsverbände für Unternehmer verschiedener Industriezweige nur so weit, als die Eingliederung in Genossenschaften nicht durchführbar. Da auch die letzteren Zwangsgenossenschaften sein sollten, so war, um die erforderlichen Handhaben für die Durchführung des Zwanges zu gewinnen, der Anschluß der Genossenschaftsbezirke an die politische Verwaltungsumteilung unvermeidlich. Die ─ bei Fertigstellung des Entwurfs noch nicht vorliegende ─ Unfallstatistik zeigt aber, daß selbst die größten Industriezweige nur in verhältnismäßig wenigen Fällen in den gegebenen örtlichen Bezirken die zur Bildung einer Genossenschaft ausreichende Zahl von Betrieben aufweisen. Das praktische Ergebnis der Organisationsbestimmungen des Entwurfs würde also sein, daß die als Regel gedachten Betriebsgenossenschaften die Ausnahme und die nur als subsidiäre Bildungen gedachten Betriebsverbände die Regel gebildet haben würden. Ebenso zeigt die Statistik, daß die im Entwurf vorgesehene Verteilung des Risikos ─ abgesehen von der dadurch bedingten äußerst komplizierten Organisation ─ zu bedenklichen Ergebnissen hinsichtlich der Leistungsfähigkeit geführt haben würde. Schon bei der probeweise vorgenommenen Einteilung in zehn Gefahrenklassen, welche nur durch Zusammenfassung recht verschieden gefährlicher Industriezweige zu einer Gefahrenklasse ermöglicht werden konnte, stellen sich einzelne Gefahrenklassen mit so geringer Arbeiterzahl heraus, daß ihre Fähigkeit, den hier zugedachten Teil des Riskos zu tragen, als sehr zweifelhaft angesehen werden muß. Diese Tatsachen nötigen dazu, die Gefahrenklassen als Grundlagen der Organisation u. selbständige Träger des größten Teils des Risikos fallenzulassen und sie nur als Grundlage des Beitragsfußes für die verschiedenen Industriezweigen angehörenden Mitglieder der Verbände u. Genossenschaften beizubehalten. Im übrigen aber dürfte für die Organisation derselbe Weg eingeschlagen sein, welchen man b(ei) d(cr) Krankenversicherung mit Erfolg betreten hat, d. h. die Begründung einer an die polit. Verwaltungseinteilung sich anschließenden Organisation, mittels welcher der Versicherungszwang für alle diejenigen durchgeführt wird, welche demselben nicht durch Beitritt zu einer anderen im Gesetze vorgesehenen Organisation genügen. Diese allgemeine subsidiäre Organisation kann natürlich, da sie die heterogensten Elemente zwangsweise vereinigen muß, den an eine genossenschaftliche Verwaltung zu stellenden Anforderungen nur in geringen Maße entsprechen. Es liegt daher im Interesse möglichst rationeller Versicherung, bei der namentlich auch das Moment der Unfallverhütung zu seinem Rechte kommt, daß das Gesetz die Bildung von wirklichen möglichst selbständigen Genossenschaften unter denjenigen Voraussetzungen, welche die Erfüllung der Versicherungspflicht sicherstellen, zuzulassen und auf diese Weise allmählich die vollkommenere genossenschaftliche Organisation immer mehr an die Stelle der weniger vollkommenen Verbände treten zu lassen. Überläßt man es der Wahl der Unternehmer, ob sie in den Betriebsverbänden bleiben oder der Versicherungspflicht durch Vereinigung zu einer Genossenschaft genügen wollen, so ist es nicht mehr nötig, die Genossenschaften im voraus geographisch zu begrenzen oder sie auf die Betriebe gleicher Industriezweige zu beschränken, da in beiden Beziehungen die Grenzen durch das Interesse der Beteiligten am richtigsten gezogen werden und die statutarische Regelung die Möglichkeit gibt, die Verschiedenheit der Industriezweige, namentlich bei der Verteilung der Beiträge aufgrund fortschreitender Erfahrung in ausreichendster Weise zu berücksichtigen. »
• ⁵Die Marginalbemerkungen und Unterstreichungen Bismarcks in den ihm vorgelegten Berichten über die Verhandlungen der VIII. Reichstagskommission zeigen, daß Bismarck diese Form des Substitutivprinzips ablehnte, wenngleich auf der von Lohmann favorisierten genossenschaftlichen Grundlage (vielleicht) nicht so strikt wie in der Rechtsform von Aktiengesellschaften. »
• ⁶L. (auf dem Entwurf): NB. Ob derartige obligatorische Genossenschaften vorzusehen, notwendig oder zweckmäßig ist, wird noch näher zu erwägen sein. »
• ⁷Im Entwurf (fol. 5 Rs.-6) findet sich hier folgender Abschnitt: Es handelt sich dabei a. Um Invalidenrenten auf Lebenszeit (ganz oder teilweise Invalide) b. Um Witwenrenten auf Lebenszeit c. Um Waisenrenten auf eine in jedem Einzelfalle nach dem Alter der Waisen feststehende Reihe von Jahren. Die Berechnung des Werts dieser Renten erfolgt unter Zugrundelegung eines gesetzlich normierten Zinssatzes. ad a u. b. nach der wahrscheinlichen Lebensdauer des Rentenbezugsberechtigten, welche sich aus einer gesetzlich festgestellten Absterbetafel ergibt. ad e. für jede Waise nach der Zahl der Jahre, für welche die Rente zu zahlen ist. »
• ⁸Im Entwurf (fol. 6─6 Rs.) findet sich hier noch folgender Abschnitt: Als solche dürften der Versicherungsdirektor Gerkrath u. der Direktor der Pr(eußischen) Rentenversicherungsanstalt und der Kaiser-Wilhelms-Spende Justizrat Stämmler in Betracht kommen, vielleicht auch der Versicherungsdirektor Molt in Stuttgart. »
• ⁹Im Lohmann-Nachlaß befinden sich noch zwei ergänzende Ausarbeitungen vom 23.6. 1883, die das gleiche Geschäftszeichen (II 701/83) wie diese Denkschrift tragen, die möglicherweise davon angefertigte Reinschrift hat v. Boetticher aber wohl nicht wieder zu den Akten gegeben. Dabei handelt es sich wieder um “Grundzüge”, die später in die Denkschrift vom 27.6.1883 eingingen (vgl. Nr. 98) und erläuternde Bemerkungen dazu (BArchP 90 Lo 2 Nr. 17, fol. 7─9 Rs. u. 10─14 Rs.); aus geringfügigen Marginalisierungen beider Stücke geht hervor, daß Bosse sie vor der Mundierung durchgesehen hat. »