Quellensammlung zur Geschichte der deutschen Sozialpolitik 1867 bis 1914

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Abteilung II, 2. Band, 1. Teil

Nr. 31

1881 Dezember 31

Ausarbeitung¹ des Legationsrates Edmund Freiherr von Heyking²

Eigenhändige Ausfertigung mit Randbemerkungen Bismarcks und v. Heykings

[Die Einbeziehung landwirtschaftlicher Arbeiter in die Unfallversicherung wird erörtert. In Gebieten, in denen die Bildung von Berufsgenossenschaften nicht möglich ist, wird die Errichtung kommunaler Versicherungsanstalten vorgeschlagen, um Schadensersatz in jedem Falle zu leisten]

Betreffend den Entwurf eines Gesetzes zur Unfallversicherung der Arbeiter

Dem³ unter dem 8. März 1881 dem Reichstag vorgelegten Gesetzentwurf betreffend die Unfallversicherung der Arbeiter war eine Begründung beigegeben, welche auf das staatliche Bedürfnis hinwies, die bisherige Bekämpfung der sozialdemokratischen Bestrebungen durch positive Maßregeln zum Wohle der arbeitenden Klassen zu ergänzen, und das vorliegende Gesetz als ersten Schritt auf dem Wege der sozialen Reformen bezeichnete. Diese Begründung wäre bei Vorlage des neuen Gesetzentwurfs z. T. wörtlich zu wiederholen⁴, wobei namentlich auf die Unzulänglichkeit des bestehenden Haftpflichtgesetzes vom 7. Juni 1871 hinzuweisen wäre. Wegzulassen aus der Motivierung des früheren Gesetzentwurfs wäre diejenige Stelle, welche auf die Undurchführbarkeit einer Arbeiterinvalidenversorgung Bezug hat.⁵ Dagegen könnte der Satz: “Namentlich ist es nicht die Absicht, die gesetzliche Regelung der Invaliditäts- und Altersversorgung von der weiteren Erwägung prinzipiell auszuschließen”⁶ wieder Aufnahme finden.

Der § 1 des vorliegenden Gesetzentwurfs zählt unter den einer Versicherung gegen Unfälle unterliegenden Arbeiterkategorien die in landwirtschaftlichen Betrieben beschäftigten Arbeiter nicht mit auf. Indessen sind zu denjenigen Gründen, welche bereits bei den Verhandlungen über den ersten Gesetzentwurf zur Unfallversicherung für eine Heranziehung der landwirtschaftlichen Arbeiter geltend gemacht wurden, neue hinzugekommen. Erstens hat es sich erwiesen, daß der Ausschluß der landwirtschaftlichen Arbeiter von der Unfallversicherung der Agitation [ Druckseite 120 ] gegen das Gesetz eine eifrig ausgenutzte Handhabe bietet⁷, in der vorgeschützt wird, daß die landwirtschaftlichen Arbeiter zwar durch den vom Reiche zu leisteten Beitrag als Steuerzahler mitbelastet werden, daß sie aber von den Vorteilen dieser staatlichen Versorgung ausgeschlossen sind. Der zweite Grund, der für die Hineinziehung der landwirtschaftlichen Arbeiter zur Unfallversicherung spricht, ergibt sich aus dem Hinblick auf die eventuelle spätere Begründung einer Arbeiterinvalidenversorgung, für welche die zunächst begründete Versorgung der durch mechanische Unfälle invalid Gewordenen sowohl die erste Versuchsstation als auch die Grundlage zur weiteren Organisation abgeben soll. Der dritte Grund entsteht aus der von dem neuen Gesetzentwurf, im Unterschied vom früheren in Aussicht genommenen Aufbau der Unfallversorgung auf Berufsgenossenschaften. Solange eine Unfallversicherung bei einer zentralisierten Reichsversicherungsanstalt geplant war, konnte die große Verschiedenheit der Verhältnisse in den landwirtschaftlichen Betrieben von den Umständen der industriellen Gewerbe als beachtenswerte Erwägung gegen die Heranziehung der landwirtschaftlichen Arbeiter zur Unfallversicherung geltend gemacht werden.⁸ Gegenwärtig aber, wo die Versicherung in nach Berufsarten gesonderten Genossenschaften durchgeführt werden soll, wo demnach die Verschiedenheit der Gefährdung in jedem einzelnen Gewerbe in der besonderen Organisation und Selbstbelastung jeder Versicherungsgenossenschaft zum Ausdruck kommen wird, ist durchaus kein Grund vorhanden⁹, warum nicht auch die landwirtschaftlichen Arbeiter in jedem Regierungsbezirke resp. Provinz den Vorteil der Unfallversicherung unter finanzieller Beihilfe des Reiches, soweit solche in Aussicht genommen ist, teilhaftig werden sollen.¹⁰

In § 4 heißt es: “Gegenstand der Versicherung ist der Ersatz des Schadens, welcher durch eine Körperverletzung etc. entsteht.” Dieser Wortlaut entspricht nicht genau der Grundidee des Gesetzes. Ein “Ersatz des Schadens” ist nicht der Zweck, den das Reich bei dieser sozialpolitischen Maßregel in erster Linie im Auge hat, sondern die Versorgung der durch einen Unfall erwerbsunfähig gewordenen Arbeiter¹¹ resp. seiner Angehörigen mit den notdürftigen Mitteln zum Lebensunterhalt. Ein “Ersatz des Schadens” ist offenbar sehr schwierig¹² juristisch festzustellen und könnte außerdem eventuell die Kräfte des Reiches weit überschreiten; wohl aber ist eine “Versorgung mit den zum Leben notwendigen Mitteln” erreichbar. Dieser Punkt ist gleichfalls im Hinblick auf eine eventuelle spätere Altersversorgung von Wichtigkeit, das Reich kann nicht den durch Altersschwäche erwerbsunfähig gewordenen Arbeiter für den Verlust seiner Kräfte entschädigen wollen, wohl aber kann der invalide Arbeiter auskömmlich versorgt werden. “Versorgung” ist eine staatliche sozialpolitische Aufgabe.

[ Druckseite 121 ]

“Schadensersatz” dagegen ist eine privatrechtliche Verpflichtung und die Anwendung dieses Wortausdrucks wäre daher geeignet¹³, dem vorliegenden Gesetze einen falschen Charakter aufzuprägen.¹⁴ Selbstverständlich wäre durch die Anwendung des Wortes “Versorgung” anstelle von “Schadensersatz” es keineswegs ausgeschlossen, daß wie § 5 besagt, dem von einem Unfall Betroffenen die Kosten des Heilverfahrens vergütet, oder den Hinterbliebenen eines Getöteten die Beerdigungskosten (§ 6) überwiesen würden.

Zu § 10

Die Einteilung der Betriebe nach Industriezweigen zur Bildung von Versicherungsgenossenschaften ist mit Rücksicht auf die Verschiedenheit der Gefahrenklassen¹⁵, die sich aus der Unfallstatistik ergeben, festzustellen.¹⁶

Zu § 11

In denjenigen Gegenden, welche ihrer räumlichen Größe und ihrem politischen Charakter nach zwar zur Bildung von lokalen Berufsgenossenschaften geeignet wären (Regierungsbezirk, Provinz), in denen aber kein einziger Industriezweig in solcher numerischer Stärke vertreten ist, daß er die zur Bildung einer Berufsgenossenschaft erforderliche Mindestzahl von Arbeitern vereinigt, sind kommunale Versicherungsgenossenschaften¹⁷, ohne Rücksicht auf die Verschiedenheit der Beschäftigungsart der Versicherten zu bilden. Solche allgemeinen kommunalen Versicherungsgenossenschaften sind auch in den Orten zu bilden, wo zwar ein oder mehrere Industriezweige in genügender numerischer Stärke vertreten und daher zu besonderen Berufsgenossenschaften organisiert sind, wo aber außerdem eine größere Zahl von Arbeitern anderer Erwerbszweige vorhanden ist, die wegen der Verschiedenheit der Gefahrenklassen ihrer resp. Gewerbe nicht billigerweise in die bestehenden Berufsgenossenschaften einzureihen sind. In solchem Falle sind die außerhalb der Berufsgenossenschaften stehenden Arbeiter promiscue einer kommunalen Versicherungsgenossenschaft zu unterstellen.¹⁸

Zu § 19─27

Der Gesetzentwurf bezeichnete als Mitglieder der Unfallgenossenschaften die Unternehmer der im betreffenden Bezirk belegenen Industriezweige und spricht nur diesen ein Stimmrecht auf den genossenschaftlichen Versammlungen zu.

Zunächst läßt sich begrifflich hiergegen einwenden, daß derjenige, zu dessen Gunsten eine Versicherungsgenossenschaft besteht, für den im Falle einer Invalidierung Vorsorge getroffen werden soll, ipso facto Mitglied dieser Versicherungsgenossenschaft ist. Man könnte einwenden, daß der versicherte Arbeiter nur passives Mitglied der Genossenschaft ist; es dürfte aber aus Zweckmäßigkeitsgründen [ Druckseite 122 ] zu empfehlen sein, dem Arbeiter auch eine begrenzte aktive Mitgliedschaft zuzugestehen und ihn durch erwählte Delegierte an den beschließenden Versammlungen der Genossenschaft teilnehmen zu lassen. Eine Beteiligung der Arbeiter durch Delegierte an der Organisierung und Verwaltung des berufsgenossenschaftlichen Versicherungswesens würde denselben die Tatsache mit größerer Eindringlichkeit zum Bewußtsein fuhren, daß hier in ihrem Interesse und zu ihren Gunsten¹⁹ Maßregeln ergriffen werden sollen; hier würden auf die zwischen Unternehmer und Arbeiter bestehende Solidarität des Interesses, die Zahl der Unfälle möglichst einzuschränken, hingewiesen werden und ihrerseits auf die zur Vermeidung von Unfällen notwendigen Vorkehrungen praktische Hinweise geben. Endlich wäre zur Beurteilung des Grades der durch einen Unfall herbeigeführten Erwerbsunfähigkeit es ratsam, als Sachverständige Arbeiter herbeizuziehen; das wird aber nur dann tunlich erscheinen²⁰, wenn bereits bei dem Erlaß der statuarischen Vorschriften der Genossenschaft Delegierte der Arbeiter mitgewirkt haben.

Zu § 33

Diejenigen Unfälle, welche eine Erwerbsunfähigkeit von nicht über 13 Wochen veranlassen, sollen nach dem Gesetzentwurf die Versorgungsverpflichtung den engeren Verbänden²¹ der Genossenschaftsabteilungen ohne Hinzuziehung der weiteren Genossenschaft zur Last legen. Bei Unfällen, welche eine länger als 13 Wochen währende Erwerbsunfähigkeit zur Folge haben, soll ebenfalls die Versorgung für die bezeichnete Frist von dem engeren Lokalverbande allein aufgebracht werden.²²

Mit Rücksicht darauf, daß erfahrungsgemäß etwa 2/3 aller vorkommenden Unfälle eine Erwerbsunfähigkeit von weniger als 13 Wochen hervorrufen, ist zu erwägen, daß bei vorkommenden Massenverunglückungen oder bei zufällig in einem Erwerbszweige sich häufenden Unfällen die in Rede stehende Bestimmung eine Gefährdung der Zahlungsfähigkeit resp. Überlastung des lokalen Genossenschaftsverbandes verursachen könnte.²³ Da andererseits die Festsetzung einer kürzeren Zeitfrist, innerhalb welcher die engeren lokalen Verbände allein einzutreten hätten, bei dem Mangel einer genügenden Statistik mit Willkürlichkeit verbunden wäre, die jene Gefahr der Überlastung der Genossenschaftsabteilungen nicht mit Sicherheit beseitigen ließe, so empfiehlt es sich, auch für die Versorgungsansprüche während der ersten 13 Wochen, den weiteren Genossenschaftsverband subsidiär²⁴ eintreten zu lassen, und zwar in der Weise, daß für die aus der 13wöchigen Erwerbsunfahigkeit [ Druckseite 123 ] entstehenden Versorgungsansprüche zunächst der engere Lokalverband aufzukommen hätte, jedoch nur bis zu einem pro Kopf des versicherten Arbeiters festzusetzenden Maximalbetrag. Sollten die zur Versorgung der durch die bezeichneten Unfälle erwerbsunfähig gewordenen Arbeiter eine diesen Maximalbetrag übersteigende Aufwendung erfordern, so wäre dieser Überschuß durch die Gesamtgenossenschaft aufzubringen.

Hierbei wäre in Erwägung zu ziehen, ob nicht auch die Berufsgenossenschaften derselben oder verwandter Industriezweige im ganzen Reiche in der Weise einer gegenseitigen subsidiären Aushilfe²⁵ sich vergewissern sollten, daß bei außerordentlichen Fällen von Massenverunglückungen etc., die die Kräfte der einzelnen Berufsgenossenschaft übersteigen, die mit derselben im Kartellverbande stehenden Genossenschaften im ganzen Reiche Aushilfe zu leisten hätten.

Zu § 65

Hiernach soll bei Einstellung eines Betriebes der bisherige Unternehmer 2 % der im letzten Halbjahr gezahlten Löhne der Genossenschaft als Kaution überweisen.²⁶ Die Durchführung dieser Bestimmung würde ein Gesetz erforderlich machen, nach welchem bei Konkursen den Versicherungsgenossenschaften die Priorität vor allen anderen Gläubigern bis zum bezeichneten Betrage zugestanden würde.

Zu § 69

Anstelle der Worte: “Vor jedem ... Unfalle, durch welchen eine Person getötet wird oder eine Körperverletzung erleidet, welche voraussichtlich eine Erwerbsunfähigkeit von mehr als einer Woche oder den Tod zur Folge haben wird, ist ... Anzeige zu erstatten” ist zu sagen: “Von jedem Unfalle, durch welchen eine Person getötet wird oder eine Körperverletzung erleidet, ist Anzeige zu erstatten.” Es kann nicht dem Urteile des Unternehmers²⁷ oder seiner Vertreter überlassen bleiben, vorauszusehen, welche Folgen eine Körperverletzung nach sich ziehen werde.

Zu § 92 u. 93

§ 92 bestimmt, daß der Unternehmer des Betriebes zum Ersatz des durch einen Unfall entstandenen Schadens dann verpflichtet sei, wenn ersterer durch ihn “vorsätzlich” herbeigeführt sei; dieser Bestimmung entsprechend lautet alinea 1 des § 93. Dagegen wird in alinea 2 des § 93 bestimmt, daß eine Aktiengesellschaft, Innung oder eingetragene Genossenschaft zum Schadensersatz verpflichtet sei, wenn ein Mitglied ihres Vorstandes den Unfall vorsätzlich oder durch grobes Verschulden verursacht hat. Eine Gleichstellung der Verpflichtung einzelner Unternehmer und derjenigen von Aktiengesellschaften etc. zur Schadensersatzleistung erscheint hier notwendig.²⁸

[ Druckseite 124 ]

Zu § 100

Bei Ausführung der Bestimmung des § 100 wäre es gestattet, daß Unternehmer mit privaten Versicherungsgesellschaften einen Vertrag abschließen, nach welchen letztere die Verpflichtung übernehmen, die zur Versorgung der von einem Unfall betroffenen Arbeiter erforderlichen Zahlungen, soweit sie auf den betreffenden Unternehmer repartiert werden²⁹, zu leisten.³⁰ Es muß demgegenüber betont werden, daß es ein wesentliches Prinzip des vorliegenden Gesetzentwurfs ist, die Übernahme irgendeines Teiles der Versicherungsverpflichtung seitens einer privaten Versicherungsgesellschaft, für deren dauernde Leistungsfähigkeit der Staat keine Garantie übernehmen kann, auszuschließen.

• ¹BArchP 15.01 Nr. 382 fol. 113─123. Vermutlich handelt es sich bei diesen “Bemerkungen” (vgl. dazu Nr. 42) weniger um eine eigenständige Ausarbeitung Heykings als um von ihm notierte, ergänzte und in eine konzise Form gebrachte Äußerungen Bismarcks zum Gesetzentwurf vom 5.12.1881 (Nr. 27) anläßlich eines Vortrags, das entspricht im übrigen auch den Randbemerkungen Bismarcks dazu (vgl. Nr. 27). »
• ²Edmund Freiherr von Heyking (1850─1915), seit Juli 1881 als Sekretär Bismarcks tätig, danach im Auswärtigen Dienst; wie sich aus der Korrespondenz mit Herbert v. Bismarck im Bismarck-Nachlaß ergibt, korrespondierte er auch mit Adolph Wagener. »
• ³H.: Vortr(ag) d. 31.XII.81 »
• ⁴B.: ja »
• ⁵B.: ja »
• ⁶B.: positiver zu sagen. Die Absicht ist, näher zu treten, sobald die Unfall-V(ersicherung) erledigt. »
• ⁷B.: Maschinen; Göpel?, sonst geht es zu weit u. bedingt weitere Ausdehnung nach anderer Richtung »
• ⁸B.: ja, aber Gränze? Was ist Unfall? Erkältung?, Roßwerke in § 1 »
• ⁹B.: einverstanden, nur Gränzlinie? »
• ¹⁰H.: Zust(immung) S.D. »
• ¹¹B.: r(ichtig) »
• ¹²B.: ja »
• ¹³H.: Zust(immung) S.D. »
• ¹⁴B.: ? »
• ¹⁵B.: ja »
• ¹⁶H.: cf. die Randbemerke S.D. auf dem Entwurfe »
• ¹⁷Dieser Gedanke v. Heykings findet sich andernorts nicht. »
• ¹⁸B.: ? Durchbricht das berufsgenossenschaftliche Prinzip und macht es politisch unverwendbar »
• ¹⁹B.: ja »
• ²⁰H.: event(uell) »
• ²¹B.: localen? gemischten? »
• ²²B.: gemischt? Krankenkasse? In dem Schreiben v. Heykings vom 27.2.1882 (Nr. 42), teilte dieser mit, daß Bismarck auf seinen Vortrag von diesem Tage hin nunmehr für die ersten 13 Wochen Krankenkassen als alleinige Versicherungsträger akzeptiert hatte und gleichzeitig mit den Grundzügen eines Unfallversicherungsgesetzes auch die eines Krankenkassengesetzes dem Volkswirtschaftsrat vorgelegt werden sollten. Damit war Lohmanns ursprünglichen, von B. aber zunächst abgelehnten Intentionen entsprochen. »
• ²³B.: Rückversicherung? Maximalsatz? »
• ²⁴H.: Zustimmung S.D. B.: ja, Maxim(al) Sätze? »
• ²⁵B.: gewiß! »
• ²⁶H.: Der § 65 wäre event(uell) fortzulassen B.: ? »
• ²⁷B.: ? »
• ²⁸B.: ja »
• ²⁹B.: Rückvers(icherung)? »
• ³⁰H.: Zust. S.D. (Die Bestimmung des § 100 ist nicht aufzunehmen) »